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美国土地开发权转移制度的经验借鉴与启示

来源:中国国土资源报    作者:马祖琦 卢为民    发布时间:2013-01-18


  当前,我国许多城市正处于形态开发与基础设施大规模建设的时期,城市空间在快速扩张,给农业用地和环境敏感地区的保护带来空前严峻的压力,开发利益公共还原的需求极为迫切。为此,需要进一步加强城市与区域规划的制度建设,完善规划手段,基于战略高度引导空间资源的布局与配置,为农业用地和环境敏感地区的保护创造一个良好的制度环境。尽管中美两国在土地所有制、管理体制、区划体制等方面存在本质差异,但是美国土地开发权转移制度在运行中所体现出来的某些规律性的经验做法仍然值得我国借鉴。

  开发权转移的运行机理用市场化手段平衡公私利益

  在美国,为了确保区域开发的顺利进行,基于公共利益与环境保护等目标,政府往往需要对特定地块的土地用途、开发密度等指标进行调节和控制。例如区划法规规定,某些环境敏感地块或历史保护区域(或称保护区、开发权发送区)只能够用于农业开发或者只允许低密度开发。相应的,这些地块就丧失了向非农用途转换或者更高密度开发的可能性,由此带来该地块及其附属物业价值的贬值,从而损害了社会公平,为此需要对农地拥有者遭受的损失进行相应补偿。反之,对于政府鼓励增长的区域(或称增长区、开发权接收区),尽管政府允许该区域能够以较高的密度进行开发,但开发商仍然希望能够大幅度提高开发强度,但却碍于现有法律法规的限定而难以突破。

  开发权转移制度正是在上述背景下形成的,该制度试图通过提供一种市场化的方式,来解决公共利益与私人利益的平衡,以及开发商与农地所有者之间的利益平衡。

  土地产权是由一系列附着于土地空间的权利束组成的,包括所有权、使用权、租赁权、抵押权等等。所谓开发权转移,就是指将土地的开发权从其所属的土地产权体系中剥离出来,在不同利益主体之间进行独立市场交易的行为。它包含两个方面的内涵,一是经济层面的市场交易,期间伴随着开发权所有人的变更;二是区域层面的空间转移,期间伴随着开发权归属地的转换。

  保护区可以将其拥有的开发权转移(销售)至增长区,增长区需要为此支付相应的经济补偿。在这种市场化的“权钱交易”中,政府、农地拥有者和开发商均能够从中获益。具体来看,政府实现了对特定区域开发容量的有效调控,达到了保护农业用地和生态环境敏感地带的公共目标;农地拥有者在放弃土地开发权、进而导致土地市场价格大幅度贬值的同时,得到了价值不菲的补偿;开发商则通过支付相应补偿费用,满足了更高强度开发的需要,可谓皆大欢喜。

  开发权转移的理论基础调配与平衡土地增值收益

  开发权转移作为土地溢价回收的一个主要手段,其价值理念的形成发源于开发利益公共还原理论。所谓开发利益,是指由于公共投资建设而引发的土地增值收益。规划在使得某些土地获得增值收益的同时,其他土地也会因规划控制而蒙受利益损失,因此在这两者之间必须建立某种补偿机制和利益平衡机制。如何对这部分增值收益进行合理地分配,对利益受损者进行合理的补偿,是开发利益公共还原理论的核心内容。

  西方国家近代城市规划制度自其形成初期,就始终贯穿了开发利益公共还原的理念,并且在不同的经济社会发展阶段,通过各种形式和途径,影响着规划管理的政策导向和手段的演变进程。可以说,正是建立了以开发利益公共还原为核心的基本目标和价值取向,城市规划制度才能够得到社会公众的认同,制度的权威才能得以树立。

  开发权转移制度的运作思路可以概括为,将土地的开发权从土地的所有权独立出来,赋予其一定的交易功能,使其在区划法规的制约下,按照市场交易规则,在特定区域范围内,得以自由地流动,进而实现社会效益与经济效益的双赢。

  总体而言,开发权转移作为一种规划调节手段,从空间层面对土地的开发强度和开发容量进行行政干预,试图扭转单纯市场条件作用下的土地开发强度与土地利用格局导致的对环境和资源的不合理占用,引导市场开发力量与空间发展重心的转移。通过开发权在不同地域空间的流转,使得开发容量在更为广阔的地域空间进行优化配置,整体的开发容量甚至还有所提升,这种做法既释放了接收区的旺盛开发需求,又保护了发送区的自然环境景观,达到了集约利用土地,减少资源损耗,节省财政支出的目标。

  经验借鉴与启示对土地开发权进行市场化调节

  开发权转移制度可以提供一个交易平台,使得农地拥有者和房地产开发商进行市场交易。农地拥有者(发送方)和房地产开发商(接收方)可以根据各自需要,在此平台上进行自由平等的交易。更为关键的是,政府仅仅为农地拥有者和开发商打造了一个交易平台,主要发挥了制度设计和服务者的作用。政府并没有直接参与开发权的交易过程,也没有凌驾于该平台之上,更没有从中“截获”任何收益,从而能够在相当程度上确保了农地所有者和房地产开发商特别是前者的根本权益。

  开发权转移制度可以构建一种储备机制,解决了开发权供给和开发权需求的时间错位问题。针对开发权的供给和需求的不同步现象,政府通过设立专门的机构,借助一笔启动资金,提前储备开发权,然后适时销售,回笼资金,从而实现开发权的时间调节和资金流的良性循环。

  开发权转移制度可以作为一种激励措施,通过构建相应的激励机制,刺激了开发权的供给和需求。这既有助于鼓励农地拥有者自愿出让土地开发权,也有助于激发房地产开发商购买开发权、额外增加地块开发容量的热情,促成双方之间的交易。

  开发权转移制度可以作为一种补偿方式,秉承“谁投资,谁受益”,“谁受益,谁付费”,“谁受损,补偿谁”,“谁付出,回报谁”的理念。通过在城市建设和土地开发过程中,引入市场调节机制,对受益的群体征收相关费用,对受损的群体予以一定补偿。这不仅仅有助于防止房地产市场投机活动,推动城市开发和土地市场的公平公正,也有助于保障弱势群体的利益,维护社会稳定。

  开发权转移制度可以作为一种规划调节手段,从战略高度引导空间资源的合理布局与有效配置。当前我国正处于改革不断深入、城市化快速推进、各方利益错综交织、社会矛盾日益凸显的时期,公平公正的呼声很高,社会管理的压力很大。为此,要充分发挥城市与区域规划的综合管理与协调优势,引入市场价格杠杆,对开发利益进行空间性分配和再分配。

  综上所述,城市规划作为政府的一项重要职能,其城市经济社会发展的调控作用可谓意义重大。早先萌发于公共卫生领域的城市规划已经不局限于单纯的物质形态规划,同样也将研究视角置于城市种种社会问题的治理,着眼于区域可持续发展的战略高度,以城市公共政策的面貌出现,对社会资源进行合理配置。开发权转移制度作为城市规划的一个重要调节手段,不仅仅关注空间形态的开发,更应注重与之伴随的种种社会问题,通过相关规划法规的制定和公共政策的推行,来引导相关经济活动,纠正市场缺陷,平衡利益分配,维护公共利益。

  (作者单位:上海财经大学公共经济与管理学院,上海市规划和国土资源管理局)

  
 

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