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乡与城,同样美——德国土地整治经验与启示

来源:中国国土资源报    作者:田玉福    发布时间:2013-08-16


  阅读提示

  德国是世界上城镇化发展较快、城镇化率较高的国家之一,其在推进城镇化过程中特别注重大中城市和小城镇均衡发展,形成一种城乡统筹、分布合理、均衡发展的独特模式。其中,土地整治在促进农村发展、实现城乡一体化过程中发挥了重要作用。德国的土地整治与农村经济社会发展相结合,从以增加产量为主要目标发展到区域内生态环境保护和农村全面协调发展,注重兴修水利、整修道路、改良土壤、维护乡村景观、优化村民居住和生活条件、继承保护民族历史文化遗产,实现社会经济发展与自然环境保护的统一。无论是百万人口的大城市还是几千人口的小城镇或是城区边缘的村庄,都有着优美的环境、便捷的交通、完善的基础设施,城乡几乎无差别。

  德国土地整治历史悠久,发展至今已形成有政策扶持、法律保障、规划管控、自主申请、多方参与的稳定发展格局。基层根据需求,可选择适合自身条件的土地整治项目类型,申请政府支持。开展土地整治并不急于求成,也不追求一步到位,而是按照整体规划、分期实施的方式,逐年推进,务求实效,注重长期效益和可持续利用。

  法制建设保驾护航

  德国与土地整治密切关联的法律有空间规划法、土地整治法和建筑法。空间规划法规定土地用途管制和土地利用方式的规则,建筑法规定各项建设活动的行为准则,土地整治法是关于土地整治的专项法律,规定了土地整治的主体、程序、各方的责任等。1886年巴伐利亚州颁布了德国第一部土地整治法,德国联邦土地整治法主要是为了适应第二次世界大战后土地利用关系的变化于1953年颁布的,并于1976年和1982年进行了两次修订。德国联邦土地整治法明确规定了土地整治的目的、任务和方法、组织机构及其职能、参加者的权利与义务、土地整治费用、土地估价、权属调整及成果验收等内容。土地整治法还规定,每个州的最高行政法院要设立土地整治法庭,负责审议和处理相关的诉讼案件和纠纷。在州一级土地整治局(农村发展局)内部还设有一个独立的争议仲裁机构,专门负责解决土地整治过程中出现的争议。德国与土地整治有关的各项法律都随着社会经济的发展及时进行修订,以保证法律的实用性和有效性。

  规划管控精准定位

  德国土地整治是实施空间规划的重要措施,空间规划一般会编制控制性详规和更具体的建设规划。对土地整治来说,这种规划体系类似于我国的土地利用总体规划和土地整治规划。德国各级政府都设有专管规划的机构,全国、各州都分区域、分层次进行规划,以城市为中心划分规划区。根据中心城市的作用和影响,分成不同层次的规划区,不同层次规划有不同的内容和粗细程度,这样就形成了全联邦的规划体系。制定规划要充分考虑人民基本生活需要,考虑保持自然景观。就一个乡镇来说,空间规划的内容包括农地规划、林地规划、景观规划、村镇改造规划、小区建设规划等,各项规划都有各自的具体内容。规划一经批准实施,就具有法律效应,所有单位和个人必须严格执行。除非特殊情况,一般不作规划调整,保证了规划的严肃性和各项建设活动依规建设的延续性。

  多方参与共建农田

  在规划编制阶段,主编部门就要邀请各有关部门充分研讨,吸收各方的意见和建议,以及各部门的发展计划,把各方的观点和计划落实到规划中,应该说空间规划是一种综合规划,充分考虑了规划的实施性和可操作性。土地整治局(农村发展局)是德国负责土地整治的官方机构,负责制定有关土地整治的规章制度和技术规则,并组织其实施,在土地整治过程中承担执行有关法律规定和有效使用土地整治经费的法律责任。但土地整治项目的申请由农民和地产所有人自主申请,土地所有者是土地整治项目实施的主体,并承担一定的费用。土地整治项目的规划方案要充分征求所有地产主和利益相关方的意见,达成一致后才能组织实施。在整个项目的建设实施过程中,土地整治局扮演的更多是指导和服务的角色。这种土地整治管理机制充分调动了有关各方的积极性,也很好地保证了项目建设实施的质量。

  翔实资料打牢基石

  德国土地管理和土地整治的基础资料管理集中体现在地籍簿的建设和管理上。全国每一宗土地的土地类型、土地利用类型、质量状况、地上建筑物状况、权属状况、抵押情况和空间属性等在地籍簿上都有详细记录。地籍簿由财政部和法院共同管理,体现了土地的财产属性和法律保护私有财产的意志。地籍簿上通用的信息向社会公开,公众可免费随时查询,涉及单位和个人隐私的信息需申请批准后才能查阅。地籍簿一般定期更新,但有重大变化的,如土地整治项目完成后,要随时更新,以保持地籍资料的时效性。德国每年对全国的土地进行一次航拍,航拍信息录入地籍簿,作为全社会开展土地利用活动的依据和基础。

  德国经验带来的启示

  德国土地整治经过了几百年的发展历程,现代土地整治是促进农村发展的重要措施。借助土地整治,德国农村地区得到了快速发展,成为人们居住、休闲的首选区域,也是中小企业设立基地的优选场所。我国土地整治处于起步阶段,但发展迅速,笔者结合德国土地整治的发展经验,就我国土地整治的发展谈几点看法,谨供参考。

  创新体制机制推动土地整治健康发展。德国土地整治局(农村发展局)代表官方负责管理土地整治事务,但土地整治从区域规划到项目立项、实施、验收等各阶段都建立了稳定的多方参与的机制。土地整治规划(空间规划)由政府牵头编制,农业、林业、水利、交通、文化等相关部门都要广泛参与,各部门的意见经协调一致后都要落实到规划图上。土地整治项目的规划方案由土地整治局(农村发展局)牵头制定,同样也要充分吸收各部门的观点,并征得地产主的同意。德国土地整治局(农村发展局)作为行政管理单位,本身承担部分土地整治项目的测量和规划设计工作,局本身的业务能力很强,保证了管理政策和实际操作的有机衔接。相比较而言,我国土地整治专门机构的队伍力量亟须加强,业务能力有待提高。部门之间,行政、事业、企业等单位之间的衔接机制要进一步理顺,并充分发挥农民和集体经济组织的主体作用,以保证土地整治政策和规划管控作用落到实处,管理和操作有机结合。

  健全土地整治法律,靠法治解决矛盾。土地整治涉及国家、土地所有权人、土地使用权人等各方的切身利益。这些利益仅靠政策、行政法规去调整是不够的,必须要有完备的法律来调解相关者的利益。根据德国土地整治法,德国土地整治由参加者联合会(类似与合作社)来组织实施,参加者联合会在土地整治局(农村发展局)的支持下工作。土地整治过程中出现的矛盾首先由政府、土地所有者代表组成的理事会来调解,解决不了的可以提交由行政官员、法律专家和土地专家组成的仲裁机构仲裁,仍然解决不了可以上诉到行政法院。我国当前应借鉴德国土地整治的法制建设经验,抓紧制定专门的土地整治法,从促进农村改革发展,服务社会经济大局的角度,明确土地整治的战略地位和作用;明确土地整治的原则、主管部门、工作程序、权属调整和资金保障等内容;明确不同部门、不同机构之间协作配合的机制;明确农民和农村集体经济组织参与的机制和方式等。

  注重土地整治生态景观建设和可持续发展。土地整治是对土地资源及其利用方式的再组织和再优化过程,土地整治过程改变了地表生态系统,必然对生态环境造成影响,从而影响土地的可持续利用。德国土地整治充分体现了尊重自然、顺应自然和保护自然的理念,把土地整治当作实现自然保护的有效工具。在土地整治过程中,包括在其他建设活动过程中,都严格实行生态补偿机制。这种理念和机制使得德国乡村地区景观优美、空气清新,成为人们居住、旅游的最佳选择。我国土地整治事业方兴未艾,正在由单纯的农用地整理向数量、质量、生态综合整治的方向转变。当前亟须将生态景观建设和可持续发展的理念贯穿到土地整治全过程,及时研究提出土地整治过程中要兼顾自然保护、景观保护和生态环境等方面需求的基本原则和要求。同时,在土地整治规划设计方案编制的过程中,要十分注意如何最佳地体现生态方面的要求,进而通过土地整治实现真正意义上的经济、社会、生态效益的最大化,实现土地资源可持续利用。

  (作者单位:国土资源部土地整治中心 ) 
   
  

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