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有法可依落实到位——德国土地整治公众参与研究

来源:中国国土资源报    作者:罗明 周同 张丽佳    发布时间:2013-11-29


  德国的新普京娱乐由农业、环境与消费者保护部负责,下设农业环境和土地管理局,分管农业发展、环境水利、农村发展和大型公益项目审批等工作。其中,由农村发展处主要负责组织开展土地整治项目、对农民间的土地争议进行协调处理。德国土地整治公共参与不仅有立法保障,而且在土地整治实践中得到了全方位落实,其经验值得借鉴。

  公众参与有法可依,以“自下而上”群众自发式为主

  德国在土地整治公众参与方面有着较为完备的法律保障。从德联邦政府层面的《土地整理法》和《空间规划法》,到各州根据联邦政府规定出台的土地整治项目实施办法,分别对开展土地整治的总体目标、程序、涉及方的权利义务等内容进行了详细的规定,同时明确了公众参与土地整治的程序和内容。

  土地整治公众参与目前存在两种主要的模式,分别为“自上而下”政府主导式的公众参与和“自下而上”群众自发式的公众参与。德国的土地整治项目多以“自下而上”为主。“自上而下”政府主导式的土地整治公众参与,主要是指由政府主导并且进行投资的土地整治项目,群众参与的程度有限,特别是在项目区域选址、前期规划设计、组织施工、日常监管、资金使用等方面都是政府主导。由于发起和运作主要体现政府的意志,群众参与多停留在公示、听证会等简单公共参与形式上。“自下而上”群众自发式的土地整治公众参与主要是指由村民自发组织,主动申请,积极参与项目实施的土地整治项目。这类项目由于是村民或社区居民根据自身需要提出,因而公众参与的热情和能力相对较强,农户会尽力争取自己的权利,以实现自有土地收益的最大化,公众参与在土地整治全过程中得到了体现。

  公众参与贯穿土地整治每一环节,并有充足的参与时间

  德国土地整治项目仅前期规划设计阶段往往需要2~3年,项目建设则需要8~10年,使公众有时间充分表达自己的意愿,项目也有时间接纳公众的参与。

  德国土地整治公众参与大致分为4个阶段,分别为前期立项准备阶段、规划设计阶段、实施验收阶段及后期管护阶段。

  在前期立项准备阶段,德国《土地整理法》规定,农民个人、行业协会、管理部门都可以申请对自有土地开展土地整治。项目前期由涉地农民、农民保护协会、政府管理人员组成土地整治委员会。土地整治委员会组织土地权益人进行广泛的沟通、座谈,开展项目初期可行性研究探讨。按照各州土地整治具体实施办法,形成以满足土地权益人需求为主要目的的项目可行性研究报告。

  在规划设计阶段,德国主要关注土地整治项目区整体的空间布局,土地整治委员会负责组织开展项目规划设计工作,明确整个整治区域战略目标、路线图和总体规划,综合考虑当地发展规划,对项目区的交通、环境、基础设施建设进行全盘设计,明确项目区涉及到的权属和地籍变更,开展每一宗地的测量和估价,通过与涉地群众不断的沟通,最终形成项目规划设计方案。

  在实施和验收阶段由土地整治委员会牵头组织筹集土地整治项目资金,开展土地整治项目的公告、听证、签约以及工程的具体实施。同时,由土地整治委员会组织开展实施后地块价格评估和权属调整工作。此时不仅涉及私有土地的具体配置和补偿问题,还可能涉及公众利益,公益性土地整治的实施和管护都由当时组建的委员会或指定的人负责。对地块的价值评估和权属调整保证了农民在土地整治项目实施后能够获得同等或者更高价值的土地。相关权利人在此过程中有权随时提出异议并启动申诉或法律程序。

  在后期管护阶段,德国由于土地整治的产权明晰,决定了其后期管护成本低、效果好,很多项目可持续50年以上。

  改进和创新土地整治公众参与的方法,让公众参与落到实处

  与德国土地整治相比,当前我国部分省份已经引入了公众参与土地整治理念,但还有不少地方忽略了这项内容,造成土地整治前期进展顺利,项目实施和验收阶段频现窘境。因此,建议借鉴德国土地整治的先进理念和经验,改进和创新土地整治公众参与的方法与内容,让公众参与落到实处。

  一方面,加快推进国家层面土地整治公众参与法制建设。建议正在修订的《土地管理法》增加“土地整治”章节,明确提出“公众参与”的概念。同时,要在正在研究制定的《土地整治条例》中增设“公众参与”章节,明确其在新普京娱乐中的途径、方式、内容和程序,确立公众参与的组织设置和激励措施等。此外,建议各省在开展新普京娱乐中,结合本省实际情况,出台相关配套政策,规范公众参与的程序和内容。

  另一方面,构建共同参与机制,实现土地整治公众参与全程覆盖。德国土地整治项目中,农户通常需要自行承担项目建设资金的30%,由于有自己的投资,农民也就格外关注和投入。建议在土地整治项目建设过程中,可向涉地农民收取1%左右的项目建设资金,提高农民在项目实施中的责任意识,让农民自觉参与到土地整治项目实施全过程中。

  此外,健全公众参与培训机制,提升公众素质。建议国土资源部门组织开展土地整治宣传和专业技术培训工作,对参与到土地整治项目中的群众进行培训,从而使群众在监督土地整治项目实施过程中能够真正起到作用。

  (作者单位:国土资源部土地整治重点实验室) 
   

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