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美国式“土地增减挂钩”解析

来源:中国国土资源报    作者:周 君    发布时间:2015-04-07


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  我国城乡建设用地增减挂钩政策实施近10年,该政策对城乡资源优化配置影响巨大。而“土地增减挂钩”并非中国独有,它从本质上讲是一种土地开发权的转移(简称TDR),其概念起源于美国,是一种创新性的土地开发控制手段,最早在纽约等大城市进行尝试,后在其他地区得到推广。本文就美国TDR的做法与经验进行解析,为我国对土地开发权转移的探索提供借鉴与参考。

 

  我国土地“增减挂钩”始于2004年国务院28号文件《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》。文件中规定,鼓励农村建设用地整理,城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。为规范增减挂钩工作,国土资源部先后出台了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》(国土资发〔2005〕207号)、《城乡建设用地增加挂钩试点管理办法》(国土资发〔2008〕138号)等政策文件。此后,“增减挂钩”试点如雨后春笋般遍布全国。

  “增减挂钩”实施的出发点是在保护耕地和经济发展之间寻求平衡,在不突破耕地总量的前提下为经济发展提供必须的空间,它对我国城市发展和城乡空间资源配置影响重大。

  然而自出现伊始,关于“增减挂钩”的争议一直不断,也引发了诸多专家学者的激烈讨论。一些学者认为“增减挂钩”有助于推动土地资源的集约利用,实现城市资本与农村闲散土地资源的良性互动;也有学者对“增减挂钩”所带来的诸如“农民被上楼”、“增值收益权被剥夺”等问题表示深切的担忧。

  通过分析“增减挂钩”的基本动因和做法,我们发现它并非中国独有。我国“增减挂钩”的做法是通过农村宅基地复垦从而获得额外的城市建设用地指标,这样的过程也可以理解为将在农村建房的权利让渡到了城市,这从本质上讲是土地开发权的转移。土地开发权转移(TDR,TransferDevel-opmentRights)概念最早起源于美国,是一种创新性的土地开发控制手段,最早在纽约等大城市进行尝试,后在其他地区得到推广。

  那么,美国的土地开发权转移的做法是怎样?有怎么样的经验值得国内借鉴呢?

  【TDR的操作方式

  土地开发权从需要控制开发的地区,让渡到需要引导高密度开发或者再开发的区域

  TDR(土地开发权转移)从字面理解,是将开发某块土地的权利让渡

  到另一块土地。例如:一个农民可以将在他的农田上进行非农开发的权利卖给开发商,开发商通过购买TDR可选择在城镇的某个地块上突破原有容积率甚至是土地利用用途的限制,进行更高强度的开发。

  TDR的开发权利从“转出区”(sendingarea)让渡到“转入区”(re-ceivingarea)。具体而言,所转移的权利通常包括:一、使该土地变为不透水用地的权利;二、在该土地上建房的权利;三、获得建筑密度和高度准许的权利。当“转入区”购买得到这些开发权时,它获得法定分区规划中所不被允许的土地开发用途、密度和高度。而当“转出区”出售转让这些开发权时,该土地将得到永久性的保护地役权,这意味着土地将作为农田或生态用地永久保存,不得进行任何开发。

  由政府对“转出区”和“转入区”进行明确的规定,前者是政府需要控制

  开发的地区,而后者是政府意图引导进行高密度开发或者再开发的区域。

  “转出区”通常为农地或低密度的村庄,转让者通常为拥有高质量农田的农场主、拥有生态用地或历史保护性用地的土地所有者。通过TDR将多余不用的土地开发权出售,可以使这些农场主或土地所有者获得保护农田、生态环境和历史文化的经济激励。

  “转入区”通常为开发需求较高的地区,如市中心、车站附近等,现有分区规划中对其开发强度的规定不能满足其开发需求,通过购买土地开发权,其可以获得更高的容积率或者其他原本不被准许的土地开发类型。

  【TDR的应用分布

  被广泛应用到农地保护和生态用地保护上

  TDR为人们所熟知可追溯到1978年纽约诞生的第一个TDR,其目的是为了保护纽约的历史地标——中央火车站。通过容积率置换的方式,将中央火车站所在地块的开发权让渡到周边进行更高强度开发,车站通过售卖TDR获得资金,用于古迹的修缮和维护。

  随着时间的推移,TDR起初历史遗产保护的作用得到充分的拓展,被广泛地应用到农地保护和生态用地保护上,用以应对日益严重的郊区化和城市蔓延。截止到2010年,TDR项目在超过200个城镇得到应用,保护了超过40万英亩(约243万亩)土地,大量的农田、森林和生态敏感性用地得到了永久性保护。有23个州已经在其行政辖区内授权使用TDR。其中,以纽约为核心的东北部城市密集应用最为广泛,而城镇化和经济发展较为滞后的中部地区尝试较少。

  【TDR的案例研究

  兰卡斯特郡超过一半的镇进行过TDR交易

  与我国增减挂钩相似的是TDR在美国城乡土地开发权置换中的应用。在美国的许多农业主产区,政府希望将城镇开发尽可能地集中,从而对农地和生态敏感区进行有效的保护。TDR是实现该目的较为有效的方式,它通常会与城市增长边界配合使用,例如兰卡斯特郡。

  兰卡斯特郡位于宾夕法尼亚州西南,是美国最重要的农业基地之一,它拥有5293个农场,创造美国近1/5农产品。兰卡斯特郡目前已划定城市增长边界,因此,将城市增长边界内的空间划定为TDR的“转入区”,而将乡村地区划定为“转出区”。

  该地区有超过一半的镇进行TDR交易,其中WH镇从1998年开始筹划,于2006年正式完成第一个TDR项目。其“转入区”与城市增长边界的范围重合,包括既有镇区和近郊地带。“转出区”是分区管制中的农业区,按规定可以进行开发强度为“每25英亩一栋房子”的开发,TDR所要交换的就是这部分权利。

  按照兰卡斯特郡政府规定,“转入区”的开发商通过购买TDR可获得额外的开发权利。以居住区为例,不同类型的居住区可以获得不同的TDR开发强度奖励。根据分区条管制调理,居住分区类型R-1原本只可以进行每英亩1.5个居住单元的开发。对于一英亩的土地来说,购买一个TDR可以额外增加1个居住单元的开发权利,这样交易后开发商在R-1的用地上可以进行每英亩2.5个居住单元的开发。

  对于农场主而言,每放弃4英亩的农地开发权可以卖出1个TDR,而每个TDR获得平均1.6万美元的收益。获得收益的同时,该土地将得到永久性的保护地役权,这意味着土地将作为农田,不得进行任何开发。

  通过该种方式,农场主不再需要通过出售农田获得经济收益,而可以将TDR的收益用于投资和经营农场;开发商获得了额外的开发权利;而对于公众而言,城镇开发更多地引导到了“转入区”的城市开发边界之内,城市空间更为紧凑,大量的农田和生态用地得到了保护,食物和生态生态环境得到了有效的保障。

  【TDR的特征总结

  交易主体是开发商和农民,政府作为第三方进行监督

  通过实际案例梳理,可以看出TDR有如下几个重要特征:

  政府的角色。政府是公共服务的提供者、负面效应的调控者以及规则的制定者。土地开发权作为土地产权的一种表现形式,并不可以无限地扩张,超过一定范围必然会对公众利益构成威胁。因此政府必须介入,通过规则的制定来有效地实现公共利益的平衡。对开发权进行管控的分区管制条例就是政府管理的手段。开发权的转移同样需要由政府来制定严格的规则以保证各方利益集团可以从交易中获益。须要注意的是,TDR的本质是一种基于市场机制的交易行为,政府是服务者,而非参与者。

  TDR的使用区域。全美使用TDR最多的地区是东北部城市集中区、佛罗里达和加州沿海城市带,这些地区是美国经济发展和城镇化水平较高的大城市密集区。只有这些地区才有足够大的开发需求和经济动机来促成TDR的交易,从而实现经济活动进一步集聚,并因此获得更高的效率和产出。

  交易的主体与收益的分配。在兰卡斯特郡的案例中,TDR过程中的交易主体就是土地开发权所有者的主体——开发商和农民。同样,TDR买卖价格的商议和收益分配也直接由开发商和农民双方决定。政府作为第三方进行监督,但不参与交易本身,不参与收益的分配,亦不参与土地的经营,从而最大程度地保证了资源通过市场机制达到最高效的配置。

  由于发展阶段不同、政治经济社会各方面的特征不同,我们不可能直接移植美国的TDR。然而仍可以通过研究和总结TDR的做法和经验,为我国土地开发权转移的探索提供一些借鉴和参考。

  (单位:中国城市和小城镇发展中心规划院)

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