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加拿大土地利用规划管理体系概览

来源:百家号    作者:    发布时间:2017-06-16


  加拿大是联邦制国家,现行土地所有制包括了联邦公有、省公有和私人所有三种形式。其中,联邦公有(联邦所有的土地主要是国家公园、印第安人保留区、河流湖泊以及气候恶劣、人烟稀少的西北地区等)占比约41%,省公有占比约48%,私人所有占比约11%。在土地规划管理方面,与我国自上而下的垂直管理体系不同,加拿大联邦政府、省政府和市政府相对独立又各有分工。在比较两国土地利用规划体系后,笔者认为加拿大在规划管理体制、公众参与模式、镇村规划方式等方面的经验值得借鉴。

  根据《加拿大宪法》,各省拥有其省内资源的所有权。土地资源管理也主要由省、市政府负责,联邦政府只管理联邦所有的土地,对各省公有和私人所有的土地没有直接管理权。但是,联邦政府可以通过政策和投资流向来影响各省土地的开发利用,对机场、口岸、军事等重大基础设施等项目用地具有管理权限。

  下面就以加拿大东部省份安大略省为例,介绍该国省级土地规划管理体系。在安大略省,城市事务与住房部代表省政府行使土地规划相关职权,包括制定省级政策、拟定省级规划、审批或授权审批各市土地利用总体规划等。随着审批权限的不断下放,城市事务与住房部将大多数精力用于改革规划管理体系、调整优化规划政策、开展土地规划研究,为地方制定规划提供政策依据和业务指导。省级政府及部门介入土地规划最核心的原则是维护省级利益。

  市政府是制定、审批(由城市事务与住房部授权)和实施地方规划的主体。在土地规划管理上,安大略省将城市分为三个级别:上级市、下级市(一个上级市包括若干下级市)和独立市(人口达到一定规模的城市,不隶属于任何上级市,具有独立管理权限)。规划的审批机关因规划级别和类型的不同而有所差异。例如,对于土地利用总体规划,所有上级市的规划制定和修改,由省城市事务与住房部审批;所有下级市的规划制定和修改,由所属上级市审批;独立市的规划制定和修改,原本由省城市事务与住房部审批,而随着越来越多的独立市被授予规划审批豁免权,其规划由市议会通过即可执行。

  安大略省北部的规划管理体制与南部地区不太一样,在有些地区设有专门负责规划审核的机构,即地方规划局。这是由于北部地区面积大、人口少,社区之间距离较远,规划的公众参与也比较困难。另外,北部大部分土地属于皇室所有。因此,在安大略省北部,土地利用规划在有政府设置的地区是由城市政府或几个小城市联合成立的地方规划局来管理。在没有市政府组织的地方,规划问题则可能由地方规划局、省城市事务与住房部、省#普京娱乐#三个部门共同管理。

  加拿大在规划制定过程中十分注重公众参与,尽可能地提供公众参与的机会。普通公民可以随时向社区反映自己对于土地利用和规划的想法与期望;参与各种层次的规划听证会,在听证会上表达自己的意见和建议;通过公共平台向有关规划部门提交书面建议报告。

  除参与所在城市或乡镇规划的制定、修改、审查外,普通公民也有机会参与省级政府和部门关于土地规划法律法规、政策文件的制定出台和修改完善。例如,安大略省在审查影响地方规划决策的4个省级法案和规划时,审查部门在该省各个社区广泛召开听证会议,普通市民都有机会表达自己的意见和建议。据考察了解,安大略省政府正在考虑修改《规划法案》,拟要求地方在提交规划审批申请时,同时提交该规划已优先考虑解决公众意见的证明,从而进一步增强公众参与对规划决策的影响力。

  为了给公众提供便捷的投诉渠道,安大略省政府设立了一个独立的准司法性特别行政法庭——安大略省城乡事务仲裁委员会,专门负责解决土地利用规划纠纷问题。任何单位、机构、个人都可以就土地规划相关问题,向安大略省城乡事务仲裁委员会提起申诉。

  该仲裁委员会成员由安大略省内阁任命,包括律师、会计师、建筑师、规划师和公共管理者,他们均具有相关领域丰富的工作经验和专业技能。安大略省城乡事务仲裁委员会依照《安大略省规划法案》《安大略省城乡事务仲裁委员会法案》等一系列法规赋予的职责权限独立开展工作,其上级机关为行政总检察长部。在审理诉求时,该仲裁委员会参照《安大略省政策宣言》等法律法规,同时也会参考其他省相关的法律和政策。一般情况下,安大略省城乡事务仲裁委员会的裁决结果为最终裁决。

  总体来看,安大略省城乡事务仲裁委员会在解决土地规划纠纷、平衡各方利益上发挥了重要作用。然而,这个机构在运行过程中也逐步暴露出一些问题,比如权力范围过大,有越权嫌疑;对于普通市民来说上诉成本过高(需要聘请律师、专家证人)等。因此,安大略省已授权总检察长部对安大略省城乡事务仲裁委员会目前的机构设置和职责履行情况进行审查,以期进一步改进其工作状况。

  与我国不同,加拿大的土地利用规划没有土地利用总体规划和城市规划之分,两者是有机结合的。无论是制定一个城市范围内的规划,还是制定跨越行政区域的规划,加拿大的规划手段都以协调、综合、全面为目标,其规划内容必须兼顾政府及相关部门关于经济发展、社会和谐、生态保护的标准和要求。省级规划如安大略省实行“一个窗口服务”,即所有涉及土地的规划事宜,包括自然资源、耕地保护、建设项目等均由安大略省城市事务与住房部统一负责与相关部门、地方政府进行对接协调,在达成共识的基础上审批通过并推动规划落地实施。

  目前,安大略省土地规划体系主要由三部分组成:第一部分为适用于全省的土地利用规划根本法则和基本原则,包括《规划法案》和《省政策宣言》;第二部分为适用于安大略省一些特定地理区域的专项规划,被称为省级规划;第三部分为一系列市级政府常用的规划工具,包括土地利用总体规划、区划法及分块开发规划等。这三个部分在指导土地利用规划体系中扮演着不同的角色。

  具体来说,《规划法案》是安大略省关于土地规划的法律文件,建立了基本的土地利用规划体系;《省政策宣言》是安大略省关于土地规划的政策性文件,明确了省内土地开发和利用的基本原则;各种省级规划是针对安大略省特定地理区域面临的特定问题所制定的关于土地利用规划的政策文件;土地利用总体规划、区划法、分块开发规划是某一市级行政区针对其全市或一定区域土地开发和利用所制定的详细规划,是指导具体开发建设的操作性文件。

  值得注意的是,安大略省政府在新修订的《安大略省政策宣言(2014)》中,专门增加了关于农村地区规划的章节,明确指出与城市地区相比,农村地区在人口、经济规模、产业结构、居民生活上均有所不同,并且各个农村之间也有较大差异。对于农村地区的规划必须考虑其特殊性,支持特色发展,从而为建设健康、和谐、有活力的村镇提供政策和规划保障。

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